찰스 프리처드의 <실패한 외교>(김연철-서보혁 옮김, 사계절 펴냄)는 2001년 시작된 부시 행정부의 대북정책을 다룬 책이다. “냉전 이후”에서 다루지 않는 시기이기 때문에 부차적 참고로만 삼았다. 그런데 지난 회에 척 다운스의 책을 비평하면서, 이 책의 일부 내용을 비교 대상으로 제시할 마음이 들었다. 프리처드의 위치와 역할을 옮긴이 김연철은 이렇게 설명했다.
이 책은 저자의 경력 때문에 의미가 있다. 프리처드는 클린턴 행정부에서 부시 행정부로의 외교적 전환기에 현장에 있었다. 28년간의 군복무를 거쳐 1996년 6월부터 클린턴 행정부의 NSC에서 아시아국 국장으로 일했다. 민주당 행정부에서 공화당 행정부로 정권이 교체되는 시기를 백악관에서 지켜보았고, 2001년 3월 NSC에서 국무부로 자리를 옮겼다. 대북 협상 특사 겸 KEDO의 미국 대표로서 그는 2003년 8월까지 부시 행정부 내부에서 강경파들과 부딪히고 현실감 없는 정책에 절망하면서 ‘실패할 외교’의 형성 과정을 지켜보았다. 6자회담이 시작되는 과정에서 프리처드는 직책상 자신이 협상 대표가 되어야 하는데도 소외되자 사표를 던졌다. (“옮긴이의 말”, 8쪽)
1996년 NSC에 들어간 것이 군복무 끝난 뒤의 일처럼 적은 것은 표현의 착오로 보인다. 2000년 7월까지 현역에 있었다는 말이 본문 중에 나온다. 현역군인 신분으로 NSC에서 근무했던 것이다. 클린턴 행정부에서 부시 행정부로 넘어가던 상황을 프리처드 자신은 이렇게 그렸다.
백악관(NSC)에서 거의 5년 동안 공무원으로 근무하는 동안, 내가 높이 평가한 것 중 하나는 내게 정치적 성향이 어떤지 묻는 사람이 전혀 없었다는 사실이었다. 백악관에는 당파적인 활동들이 분명히 있었지만 나를 포함시키지는 않았다. 또한 내가 대통령의 국가안보 담당 특보로 승진하고 아시아국의 선임국장이 되었을 때도 내가 민주당원인지, 혹은 내가 클린턴 대통령에게 투표했는지를 묻는 사람은 없었다.
부시 행정부에 참여했을 때, 나는 그와 같은 정신이 예외적이라기보다는 일종의 규칙이라고 믿었다. 하지만 내가 부시의 백악관에 의해 특사와 KEDO 미국 대표를 겸하는 대사직에 지명되었을 때는 나의 정치적 성향을 적을 것을 요청받았다. 나는 무당파(independent)라고 진실 그대로 기록했다. 백악관은 물론 지명자의 기본적인 정치적 성향에 관해 알 권리를 가진다. 그러나 정치적으로 비껴서 있는 군 장교로, 직업공무원이었던 내가 이제 실제 정치 세계로 발을 들여놓고 있었다.
클린턴 행정부에 근무하는 동안 나는 북한에 다소 강경한 사람으로 보였다. 그리고 나의 그런 점 때문에 부시팀에 의해 발탁된 것으로 보인다. 나는 2001년 3월 말 백악관을 떠나 4월에는 국무부에서 근무를 시작했다. (...) 새 부시 행정부의 정무직들은 국무부에서 일하는 사람은 자동적으로 북한에 온건하다는 선입관을 가졌다. 그들은 백악관에 근무하는 전문직들에게도 이러한 선입관을 주입시켰다. 그것은 2001년 9-11 이후 누구나 듣게 되는 “너는 우리 편이거나, 아니면 반대편이다”라는 개념의 전주곡이었다. (같은 책 85-86쪽)
클린턴 행정부는 북한에 대해 포용정책을 기조로 했다. 포용정책을 뒷받침하기 위해서는 북한을 대결 상대보다 협력 상대로 보는 관점이 필요했다. 직업군인으로서 프리처드는 정치적 성향에 관계없이 대결 측면을 중시했을 것이고, 따라서 “북한에 다소 강경한 사람”으로 보였을 것이다. 포용정책에 직접 도움이 되지 않는 입장이지만 클린턴 행정부는 그런 사람까지 대북정책 결정과 집행에 참여시켰다. ‘합리적 보수’를 인정한 셈이다.
클린턴 행정부와 달리 부시 행정부는 프리처드를 쓰기 시작하면서 정치적 성향부터 물었다. “무당파”라는 대답에 바로 임용을 거부하지 않은 것은 한 명이라도 담당 실무자를 남겨놓을 필요 때문이었을 것이다. 그러나 속으로는 중요한 일을 맡길 수 없는 사람, 때가 되면 잘라야 할 사람으로 찍어놓았을 것이다. “우리 편 아니면 적”이라는 관념은 9-11 테러사태 이후에 비로소 나타난 것이 아니었다. 부시 행정부는 ‘합리적 보수’를 용납하지 않았다.
노무현 정부 때 남북관계-한미관계와 관련된 요직을 맡던 사람들이 이명박 정부와 박근혜 정부에서 중용되면서 남북관계나 전시작전권에 대한 태도를 뒤집어 구설에 오르는 일이 많다. 아마 노무현 정부에서는 가급적 ‘합리적 보수’로 유도하려고 포용했던 사람들이 극우적 정책을 고집하는 정부에 적응하기 위해 변신한 것이 아닌가싶다. 포용정책의 ‘포용’은 북한에 대한 태도만이 아니라 내부를 대하는 태도에도 적용되는 것 같다.
북한에 대해 “강경한” 프리처드의 태도는 책 도처에 나타나는데, 한 대목만 예시하겠다. 2002년 6월 29일의 ‘제2연평해전’ 직후의 상황을 적은 대목이다. 6명의 남한 장병이 전사하고 함정 한 척이 침몰했지만 북한 측 피해가 훨씬 더 컸기 때문에 남한에서 승리로 기록된 충돌이다.
7월 1일 한국의 군인 몇 사람이 사망한 서해교전 사태의 와중에 북한과의 회담은 부적절하다고 말하면서, 우리는 만남 제안을 철회했다. 그것은 서해 사태에 따른 올바른 행동이었다. 여기서 한미 관계가 얼마나 괴상했는지를 독자들에게 알려주고 싶다. 해군 사이의 충돌을 무시하고, 7월 10일의 평양 회담을 계속 추진하라고 촉구했던 것은 바로 한국이었다. 한국의 담당자에게 당신들의 시민들이 이제 곧 평양을 대할 때 평상시와는 다른 대응을 요구할 텐데, 괜찮겠냐고 물었다. 아니나 다를까 서해교전 전사자들의 장례식이 TV로 생방송 될 때 김대중 대통령이 일본에서 열린 한일 월드컵 폐막식에 참석하자 우려했던 국민들의 분노가 터져 나왔다. (같은 책 64-65쪽)
이 일에 대한 임동원의 회고를 비교해 본다.
이튿날 아침 일찍 북측은 핫라인을 통해, “이 사건은 계획적이거나 고의성을 띤 것이 아니라 순전히 현지 아랫사람들끼리 우발적으로 발생시킨 사고였음이 확인되었다”며 “이에 대하여 매우 유감스럽게 생각한다”는 내용의 긴급 통지문을 보내왔다. 그리고 “다시는 이러한 사고가 재발되지 않도록 노력하자”고 덧붙였다. (...)
당시에 나는 NSC에서 결정한 대로 북측에 “공개적으로 사과하고 책임자 처벌, 재발방지를 보장하라”는 회신을 보냈다. 대통령의 ‘냉정한 대응’ 결정은 현명한 것이었다. 며칠 후 한미연합사령관은 “제8전대 이상의 상급부대에서 도발을 지시했다는 징후는 전혀 발견할 수 없었다”는 정보판단을 공식통보해왔다. (...)
하지만 이 사건을 호기로 포착한 보수언론과 대통령선거를 앞둔 한나라당은 “패전의 원인이 다름아닌 햇볕정책에 있다”면서 정략적인 대정부공세를 다시 전개했다. 그러나 정작 국민들은 크게 동요하지 않고 차분한 반응을 보여주었다. (피스메이커 637-638쪽)
프리처드는 사건의 의미를 임동원보다 크게 봤고, 임동원이 일각의 “정략적 공세”로 본 데서 “국민들의 분노”를 읽었다. 그래서 예정되어 있던 북미회담의 취소를 “올바른 행동”으로 봤던 것이다. 분명히 클린턴 행정부에서 대북관계를 맡던 국무부 관리들보다 엄격하고 강경한 보수적 태도였다.
회고록 제목을 “실패한 외교(Failed Diplomacy)”라 한 것은 북한의 핵무기 개발을 막는다는 대북정책의 기본목적에 부시 행정부가 실패한 사실을 지적한 것이다. 실패의 책임을 프리처드는 부시 자신보다 그 주변의 네오콘 인사들에게 묻는다.
짧은 시간 동안 이루어진 북한의 핵무기 시위를 막지 못한 부시 행정부의 정책 실패, 행정부의 의회 통제력 상실, 핵무기 프로그램을 둘러싼 이란으로부터의 새로운 도전, 그리고 3만 명이 넘는 새로운 병력을 토입할 수밖에 없었던 이라크에서의 새로운 문제들, 이 모든 것들이 2007년 1월 부시 대통령이 대북 정책을 변경할 수밖에 없었던 원인이다. 그러나 아마도 급격한 정책 변화를 가져온 가장 중요한 변수는 북한을 고립시키고 대결을 추구했던 부시 행정부 초기 정책의 지지자들인 핵심 강경파들의 이탈이었다.
2006년 11월 선거 직후 도널드 럼스펠드 국방장관이 해임되었다. 후임은 더 실용적인 봅 게이츠가 되었다. 의회 휴회 기간 중에 임명되었던 존 볼턴 유엔 대사의 임기는 연장되지 않았다. 행정부가 의회의 반대를 고려해서 아예 인준을 요청하지 못했기 때문이다. 행정부의 다른 곳에서도 마찬가지였다. 국무부의 봅 조지프 차관은 사임했고, NSC의 크라우치 부보좌관도 떠났다. 딕 체니 부통령도 그의 비서실장이었던 ‘스쿠터’ 리비의 재판 문제로 의기소침한 것으로 보였다.
부시 대통령의 핵심 강경파 지지자들이 떠나자 남은 것은 대통령 자신이었다. 그는 자신의 귀에다 대고 “나쁜 행동에는 보상하지 않는다”고 속삭이던 속 좁은 자들의 재잘거림 없이 스스로 결정을 내려야 했다. (...) 모든 강경파들이 떠나자, 대통령의 과거 정책의 효과에 대해 의문을 품기 시작했다. (<실패한 외교> “한국어판 저자 서문”, 16-17쪽)
부시 자신에게 책임을 가급적 묻지 않는 것은 ‘대통령에 대한 예의’일까? 김대중과 부시의 첫 통화 때 부시 옆에 있었던 그가 부시 자신이 네오콘, 그의 표현으로는 ‘강경파’라는 사실을 모를 수 있었을까?
전화 통화를 준비하면서, 김대중 대통령과 대화할 때 사용할 짧은 보고서가 대통령을 위해 준비되었다. 거기에는 동맹 강화와 대북 정책에서의 공동 노력의 중요성에 관한 발언 요점이 담겨 있었다. 보고서는 국가안보 보좌관을 통해 대통령에게 전달되었다. 김대중 대통령이 북한을 포용할 필요성을 대통령에게 말하기 시작하자, 대통령은 손으로 전화기의 송화구를 막으면서 “이 자가 누구야? 이렇게 순진하다니 믿을 수 없군(Who is this guy? I can't believe how naive he is!)”이라고 말했다. (같은 책 94쪽)
“순진하다(naive)”는 말이 네오콘에게는 일종의 입버릇이다. ‘현실주의자(realist)’를 자임하며 자기네 반대자들이 현실을 직시하지 못한다고 깔아 내릴 때 습관적으로 쓰는 말이다. 그러면서 진짜 현실주의자다운 현실주의자도 못 된다는 사실을 프리처드는 경험을 통해 절감했다.
내가 참석했던 몇몇 혼란스러웠던 회의에는 조지프, 에들먼, 볼턴과 페이스의 부하 직원들이 참석했는데, 그들은 자신들의 상관의 견해를 대변했지만 합의할 수 있는 권한(아마도 능력)은 갖고 있지 않았다. 이들이 자신들의 입장을 지지하기 위해 활용했던 ‘돌아버릴’ 논리가 있었다. 그중 하나가 바로 ‘도덕적 순수성(Moral Clarity)’인데, 이 말은 조지프의 부하 직원인 준 루드가 반복적으로 주장하는 것이었다. (...) 나도 도덕성이나 순수성에 대해 박수를 치지만, ‘도덕적 순수성’은 특정한 요소가 왜, 그리고 어떻게 특정한 정책 변화를 가져올 수 있는지를 명확히 설명할 수 없는 부적절한 개념이었다. (같은 책 92쪽)
2007년에 나온 이 책에서 프리처드가 ‘실패한 외교’의 가장 극명한 증거로 내놓는 것은 2006년 10월 북한의 핵실험이다. 그는 북한을 위험한 상대로 보는 관점이지만, 사태를 이렇게 만든 결정적 책임이 미국의 잘못된 대북정책에 있다고 본다.
2005년 9월 19일 제4차 6자회담의 결론을 담은 공동성명 발표 직후, 미국의 일방적인 선언으로 시작된 부시 행정부의 일련의 주요 실책은 귀중한 시간을 낭비했고 협상을 통한 문제 해결의 전망을 어둡게 했다. 또 북한의 시각에서 볼 때 미국의 그런 태도는 핵 실험 결정을 가져오게 만들었다. (...) 2006년 7월 북한은 일련의 미사일 발사 실험을 했고 10월 9일에는 핵 실험을 단행했다. 나는 지속적인 양자회담 없이 6자회담을 계속한다는 사고의 유용성에 의심을 갖고 있는데, 그것은 부시 행정부가 지난 4년 이상 북한이 핵 보유 국가가 되는 것을 막을 수 있는 모든 기회를 살리지 못했다는 사실에 기초하고 있다.
만약 미국의 대통령이 현 북한 정권의 붕괴를 추구하기보다는 인정하는 분명한 전략적 결단을 내리지 않고, 협상을 통한 북핵 문제 해결 후의 북미 관계의 전망에 대해 북한과 소통하지 않고, 그런 점을 그의 참모들에게 철저하게 가르쳐 한목소리로 목표 달성에 매진하도록 하지 않는다면, 현 정부의 잔여 임기 내에 만족할 만한 해결은 달성하기 어려울 것이다. (...) 그런 상황이 현실화된다면 2009년 취임하는 새 대통령은 북한이 영구적인 핵무기 보유 국가가 된 상황에 직면할지도 모른다. (같은 책 232-233쪽)
맺음말에서는 2007년 들어서야 미국이 대북정책의 180도 전환에 서두르는 모습을 바라보는 감회가 적혀 있다. “그것 봐, 내가 뭐랬어!” 고소해하는 느낌까지 드는 것은 ‘강경파’에게 겪은 고통과 좌절이 너무 심했기 때문일 것이다.
만약 부시 행정부 임기 첫 6년간 누군가 미국을 방문하는 6명의 북한 대표단에게 15명의 보안경비와 네 대의 리무진을 제공할 것을 제안했다면 그 자리에서 망신을 당했을 것이다. 그러나 2007년 2월 13일 김계관 부상이 북미 간의 합의에 의해 형성된 관계 정상화를 위한 실무 그룹에 참여하기 위해 뉴욕에 갔을 때 실제로 그런 대우를 받았다. (...)
2005년 11월 제5차 6자회담 후반부에 김계관 부상은 한반도 비핵화를 위한 5단계 로드맵을 제안했는데, 그것은 북한은 핵 실험 중단, 핵 확산 방지, 핵무기 생산 방지, 검증 가능한 방식에 의한 핵 실험 중단 및 핵 시설 해체, NPT 재가입, IAEA의 사찰 등을 허용하고, 그 대가로 원조와 관계 정상화를 이루게 된다는 것을 내용으로 하고 있다. 이는 2007년 1월 베를린에서 진행되고 2월 13일에 공표된 합의문과 무서울 정도로 비슷한 것이다. 라이스 국무장관은 2005년 11월의 제안을 그다지 유용하지 않은 것으로 규정한 데 반해 15개월 후 맺어진 2-13 합의는 2006년 10월 9일 북한이 핵 실험을 한 이후 받아들였다. (같은 책 264-265쪽)
2005년 5월에 거절했던 제안을 북한 핵실험 후인 2007년에 북한 대표단을 칙사 대접하며 감지덕지 받아들이게 된 것은 분명한 외교 실패다. 미국 국익을 크게 해친 결과다. 그러나 네오콘에게 이것이 실패였을까? 체니, 럼스펠드, 볼튼, 월포위츠, 라이스, 부시, 모두가 그렇게 바보천치였을까? 부시 한 사람은 그런지 모르지만, 그밖에는 모두 똑똑하기로 소문난 사람들이다. 한반도 평화를 막고 북한의 위협을 조금이라도 키워놓은 것이 미국 국익이 아니라 군수산업의 이익을 추구하는 네오콘에게는 성공 중의 대성공 아니었을까?
프리처드가 다룬 2001년 이후의 상황은 “냉전 이후”의 서술 범위 밖이다. 그러나 미국의 대북정책에 큰 작용을 해온 네오콘의 역할을 부각시키는 데는 이 책이 유용하기 때문에 소개했다. 부시 집권 후 네오콘이 거칠 것 없이 날뛰었기 때문에 그 역할이 잘 부각된 것이다. 그런데 네오콘은 부시 집권으로 비로소 생겨난 것이 아니었다. 그들은 클린턴 시기에도 할 수 있는 만큼 작용을 하고 있었다. 클린턴 정부가 대북 포용정책의 기조를 잡고도 추진이 원활하지 못했던 사실을 이해하려면 네오콘의 역할을 감안해야 한다.
